公司“协议搬迁”前被断路？ 官方：道路产权不在企业

　　没有等到“协议搬迁”谈妥，南京弘众钢筋焊网公司的“主要”货运通道就被“扒”了——为了修一条东西向城市主干道，南京江北新区相关部门称，原来这条乡道不得不“永久破除”。

　　断路时南弘尚未与街道办达成拆迁安置协议，而相关部门多次表示已经“考虑到企业诉求”、破路时间已“一延再延”。

　　南弘公司认为，这是在用断路逼迫企业就范——堪比生命通道的“唯一”货运通道被“断”，企业濒临破产，所谓“协议搬迁”名存实亡。

　　而南京江北新区多部门对澎湃新闻解释称，该路产权不在企业，归属街道，“破路”实际只需经街道同意，况且这条乡道并非企业唯一“出路”(另一条路无法通18米长大货车，可走小型货车)，街道办与企业谈判数次无果，工程紧迫，“已无法再等”。

　　2019年12月4日正式“破路”这天，距离南弘公司第一次收到正式“破路告知”，相隔4个月。

　　“断路”突然？

　　和其他早在工程立项之初就已明确的拆迁范围不同，南弘公司的发现有点“偶然”。

　　南京钢铁集团弘众钢筋焊网公司(下称南弘公司)，2010年立项当时是南京市浦口区重点建设项目。公司成立9年后面临“搬迁”，源于正在建设的万家坝路工程。

　　按万家坝路建设单位南京高新区公共工程建设中心(下称：公建中心)的说法，2019年夏天，路修至管永线附近，准备实施破路，偶然观察到这条农村道路上有南弘公司货车经过，“想到破路可能影响南弘公司，于是暂停工程，向上级反映。”

　　图1 根据万家坝路建设方案，需永久破除南弘公司主要货运通道“管永线”，在该处下穿宁连高速。本文图片 江北新区交通与建设局提供

　　2015年立项的万家坝路，是连接江北新区东西向的重要城市主干道。根据万家坝路的建设方案，此处有下穿宁连高速需要，该处“管永线”要“永久破除”。

　　南弘公司董事长印华说，这条“管永线”是该企业“唯一”可供物流对外通行的道路。2010年，南弘公司成立时还参与所在村道路共同建设，至今已交了8年、每年3万元的“维护费”。

　　南北向的管永线“永久破除”，新修的东西向干道“南弘用不上”，印华说，意味着摆在南弘面前的选项几乎只剩一个：搬迁。

　　江北新区交通与建设局给记者发来的说明称，2019年4月24日，盘城街道正式启动对南弘公司协议搬迁项目的前期调查登记工作，并委托第三方评估公司开展评估。

　　“与政府强制的征收拆迁不同。”负责拆迁的南京浦口区盘山街道拆迁办负责人向澎湃新闻解释，南弘是“协议搬迁”，即“协商着来”、“可拆可不拆”，最终拆迁与否，取决于双方协议能否达成一致。

　　既是协商着来，是否还有期限制约？“没有期限，但当然越快越好。” 该拆迁办负责人答复。

　　然而，南弘还未能等到同街道办达成协议，“管永线”就已经被破除。

　　2019年12月4日早晨6点过，南弘公司工人在“交接班”时，发现“挖路”一幕。

　　南弘董事长印华说，即使管永线“破除”是工程需要，是为“公共利益”，但南弘公司受到“破路”影响亦是事实。

　　南弘方面表示，此举相当于用“断路”方式强迫公司接受拆迁估价，而后者为征收相关法律禁止。

　　印华还说，“破路”之前，拆迁价格一直未讲明，但“路破”之后评估公司算出来2700多万元的补偿价格，距离公司至少1亿的期望估值差距甚大，“拆了路，再跟我们谈价格，相当于卡着脖子逼我们就范。”再者，他说，“工程前期耽搁”并非南弘公司所致，不应为了工程紧迫而牺牲印华公司合理的协议谈判时间，这一局面也是道路规划前期缺乏必要勘探、忽略了在此处生产经营十多年的南弘企业所致。

　　对此，南京浦口区盘城街道拆迁办负责人对记者说，他们已经给了政策范围内最高补偿，不可能超出政策范围。“实在是他们要价太高，我们前后谈判了30多次，可以说没有人对不起他”。

　　何为协议搬迁？

　　在与记者的沟通里，南京浦口区盘山街道拆迁办强调，这一拆迁不具有强制性，而是“协议搬迁”。

　　何为协议搬迁？与征收拆迁有何不同？

　　盘山街道拆迁办明确了以下几点，一、南弘不在万家坝路拆迁红线范围内，拆迁不具有强制性，而是“双方协商着来”、“可拆可不拆”。二、南弘公司的拆迁没有相关具有法律效力的批文，“应该是相关会议精神讨论出来的，”至于具体哪个部门哪次会议“记不清了”。

　　现有法律法规里上未能找到“协议搬迁”相关释义。但司法实践中“协议搬迁”的情形近年受到关注，特别是在搬迁协议性质认定上，即对协议搬迁项目应采用行政协议还是民事合同存在争议。

　　比如，江苏南通中级人民法院2018年行政审判十大典型裁判，其中第7 个案例陈某诉崇川区住建局房屋搬迁行政协议案，该院认为“搬迁协议属于行政协议的范畴，应当优先适用行政法律规范。

　　该院指出，目前，没有任何法律规范规定行政机关可以未经法定征收程序，通过签订搬迁协议的方式实施拆迁行为，但实践中通过搬迁协议的形式实施搬迁的现象多发常见。为监督、规范协议搬迁行为，保护房屋权利人的合法权益，搬迁协议应当纳入司法审查的范围。

　　再如最高人民法院2019年征地拆迁十大案例，其中第6个案例汪慧芳诉龙游县政府行政征收案，最高法院同样说理认为，“此种收购协议涉及收购数量、公共利益和行政管理目标等要素，也即具有了行政协议的属性”。

　　原南京铁路运输法院法官夏文浩、李根则撰文探讨了不同看法，认为现阶段搬迁收购协议宜采用民事诉讼解决的办法。

　　该文对比了“征收补偿协议”与“搬迁收购协议”的区别：就拆迁目的而言，征收补偿为征收土地和房屋，而搬迁收购为拆除房屋；就相关依据而言，征收补偿有法律法规，而搬迁收购无规章以上依据，另就支付内容而言，征收补偿需要政府支付法定补偿，而搬迁收购支付内容为对价。

　　“最大不同在于搬迁收购协议没有依法征收。”该文认为，部分项目采用民事合同签订协议，对行政机关而言，最大的好处是提高了行政效率，不必等待征地批复、征收决定等正式法律决定，只需要双方意思表示一致即可启动拆迁。而对于被拆迁人而言，被拆迁人不存在强迫签订协议的疑虑，不受赔偿标准的限制，议价能力明显较高。

　　澎湃新闻检索发现，南京浦口区盘城街道办事处此前曾两次因“环境整治”实施“协议拆迁”被诉，其抗辩理由均包括协议拆迁不具有强制性，该案是民事纠纷，不属于行政诉讼范畴。

　　其中一起被拆迁人吴某诉其支付剩余拆迁款案中，盘城街道的抗辩理由是，该案应是民事纠纷，不属于行政诉讼的受理范围，且提交了拆迁安置方案等证据证明，为了高新区发展进行环境整治，没有相关批文，双方签订协议是自愿的民事行为。

　　另一起南京仁和环保设备公司诉其《拆迁通告》程序违法一案，原告公司认为盘城街道征收土地行为未经江苏省政府批准，程序违法，盘城街道则辩称，《拆迁通告》性质为协议搬迁，不具有强制性，具有指导性的作用。因城市建设发展需要，经南京高新技术产业开发区管委会同意，对部分社区实施环境综合整治，将拆迁有关事宜予以通告。并未违反征收相关法律，应属民事诉讼不属于行政诉讼。

　　“已经考虑到企业诉求而延后”

　　南弘董事长印华说，他理解这一民生工程不可能为一家企业“让道”，他也并非不支持大局，只是管永线形同企业生命通道，为何不能等到双方谈妥协议后再行“破路”？就算工程实在紧迫，为何不能给企业一段缓冲期，至少延至去年12月底让公司得以完成现有订单？

　　“这条路不是他(南弘)的。”采访时，南京江北新区建设与交通局与建设单位高新公建中心多个相关负责人向记者强调。

　　这条管永线，道路等级为乡道，产权方归属南京浦口区盘城街道下属社区。

　　“事实上根据相关程序，我们只需向产权方取得同意即可破路，12月4日的破路时间已经是考虑到企业诉求延后的结果”。上述两部门表示。不过盘城街道否认曾接到过“破路”申请，称社区也是从“外面立的告示牌”获知破路消息。

　　上述两部门表示，这一拆迁是为公共利益。“万家坝路在地区交通网中的作用举足轻重，对新区北部交通分流有重要作用。”建设单位在发与南弘公司的告知书里如此表述。

　　南京江北新区交通与建设局则进一步向澎湃新闻表示，2018年5月江北大道禁止“货车”通行，“万家坝路”工程即为解决过境区域内货车通行问题，减少过境货车在市政道路通行造成的交通事故安全隐患。

　　除了上述“产权”因素，江北新区建设与交通局及高新公建中心另外说明了两点原因，一是管永线并非企业唯一通道，“实际还有一条路径，只是该路有涵洞限高(3.9米)及转弯半径限制，南弘的18米超长运输车辆无法通行，但其他小型货车可正常通行。”

　　另外一点则是，万家坝路已经耽搁太久，“这条路都等了四五年了——万家坝路2015年立项，原计划2019年底运行通车。” 江北新区建设与交通局局长仲爱兵表示。

　　南弘公司方面说，与街道办协议谈判过程中，感觉到压力特别大，最后无奈恳求将“破路”延期到去年12月底。

　　“这样起码这个年能过去”。印华说，年底正是结掉订单、最忙的时候，过了12月底，货也送出去了，钱也收回来了，至少这个年就能过了，“可是这个要求政府也没同意。”

　　印华说，12月4日“强行破路”，企业随之陷入瘫痪。官方所说的另一条路实际无法通行，因为有高铁涵洞3.9米限高，洞内呈S型微坡道，大型货车过不了。“原料运不进来，货送不出去。应收账款收不回，工资发不了，还面临违约金罚款。”

　　图3 南弘公司称，另一条通道无法运货，受高铁涵洞限高(3.9米)及转弯半径限制。

　　南弘公司还质疑此时破路的“紧急性”。

　　南弘方面表示，“破路”之后距今4个月，依然没见开工迹象，“该道路挖掘成几十米宽的大壑沟后，以绿色塑料网披盖至今”，“当初实施紧急的破路意义何在？是真的工程紧迫还是其他原因？”

　　对此，南京江北新区建设与交通局与高新公建中心回应称，“破路”并非“突然之举”，而是提前告知过，且给予了一定缓冲期，甚至考虑到企业诉求两度延期。

2019年7月26日，万家坝路建设方贴出告示：8月2日开始封闭管永线交通。

　　南京江北新区建设与交通局周健表示，早在去年7月26日，建设单位就已经发出告示，计划于8月2日实施管永线破除施工，并将纸质告知书送至企业，告知企业针对道路破除后的通行条件，提前拟定货物运输接驳方案，但该企业拒收告知书。

　　江北新区建设交通局称，后延期至10月28日发出告示，计划于10月29日封闭中断管永线交通。但接到企业一个月缓冲期的要求后，遂再延期一个月，定于12月4日实施管永线破除。

　　对于“12月4日破路决定，具体是由谁拍板敲定的”一问，江北新区建设与交通局、高新公建中心以及盘城街道拆迁办未明确回应。

　　至于“工程紧迫性”的质疑，建设单位解释说，一个原因是12月份那段时间天气不好，接连下雨，动工条件不佳，二是后来发生新冠肺炎疫情再次影响工程进度。